Empréstimos de Lula a estados e municípios batem recorde e elevam riscos fiscais em 2025

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O que significa “recorde de empréstimos para municípios” — e onde está a lacuna de dados

A expressão “recorde para municípios” exige cuidado. As bases públicas indicam um pico agregado de liberações e contratações para estados e municípios em 2024, mas não disponibilizam, de forma consolidada e histórica, uma decomposição que comprove um recorde específico apenas para municípios.

Essa distinção é relevante: estados e municípios têm perfis fiscais e instrumentos de ajuste diferentes. Diante da limitação dos dados, o foco jornalístico e institucional deve permanecer no que é verificável: o salto do crédito subnacional e as condições regimentais que permitiram essa expansão.

Os números: R$ 51,2 bilhões em 2024 e R$ 94,5 bilhões em dois anos

Levantamento com base em registros do Banco Central aponta que a União autorizou e viabilizou R$ 51,2 bilhões em novos empréstimos a estados e municípios em 2024, acima dos R$ 43,3 bilhões de 2023, totalizando R$ 94,5 bilhões nos dois primeiros anos do mandato. A metodologia exclui operações externas com organismos multilaterais.

O que muda na prática com esse volume

1. Mais capacidade de gasto local no curto prazo: crédito pode virar caixa para obras, equipamentos e requalificação urbana — e, potencialmente, para custeio dependendo dos contratos.
2. Antecipação de despesa para 2025: R$ 12,3 bilhões foram liberados no último trimestre de 2024, com desembolsos e execução que tendem a se materializar em 2025.
3. Risco de expansão pró-cíclica: crédito crescente enquanto resultados primários pioram pode gerar dependência de novo financiamento e renegociações.

O nó institucional: crédito cresce enquanto municípios saem do superávit para o déficit

O dado fiscal mais sensível é a guinada dos municípios: de superávit primário de R$ 25,9 bilhões em 2022 para déficit de R$ 18,1 bilhões no acumulado de janeiro a novembro de 2024. Essa mudança pode decorrer de três fatores coexistentes:

• Despesa corrente crescendo mais rápido que a receita (pessoal, custeio, contrapartidas);
• Rigidez orçamentária e gastos carimbados que comprimem flexibilidade;
• Dependência de transferências: quando elas estabilizam, sobra a conta para o ente local.

A consequência direta é a piora na “qualidade” do endividamento: empréstimos voltados a investimento produtivo têm natureza distinta de operações usadas para fechar fluxo de caixa.

Estados: superávit primário, mas déficit nominal e pressão da dívida

Nos estados, há um quadro ambivalente: superávit primário de R$ 36 bilhões (jan–nov/2024), mas déficit nominal de R$ 38,9 bilhões quando incluídos pagamentos de dívidas. Ou seja, antes do serviço da dívida a conta fecha; depois, fica negativa.

Isso aumenta o incentivo a renegociações e regimes especiais, o que se conecta às mudanças regulatórias que ampliaram espaço para novas contratações de crédito.

Como o governo conseguiu liberar mais: as “esteiras paralelas” e a flexibilização de risco

O aumento do crédito ocorreu em contexto institucional que facilitou contratações mesmo com limites formais. Três pontos se destacam:

1) A “esteira paralela” fora do limite do CMN

Em dezembro de 2022, o Executivo excluiu do limite do CMN operações de estados que renegociaram dívidas em 1997 e aquelas no Regime de Recuperação Fiscal (RRF), permitindo que parte das operações corra fora do teto e abrindo uma via para expansão de crédito.

2) Limite menor, contratação maior: o deslocamento do controle

Relatos das contratações apontam que, mesmo com limites formais reduzidos (R$ 26 bilhões em 2023 e R$ 15 bilhões em 2024 no CMN), houve aumento significativo das operações por trilhas alternativas. O efeito institucional é a maior discricionariedade e menor previsibilidade do controle.

3) Flexibilização de classificação de risco e acesso a garantia da União

No fim de 2023 houve flexibilização de regras de classificação de risco, facilitando notas A e B, relevantes para acesso à garantia do Tesouro Nacional. A garantia federal reduz custo do crédito e amplia oferta, mas internaliza risco em nível nacional: se o ente não paga, a União pode ser chamada e os mecanismos de contragarantia costumam envolver retenção de transferências (FPM/FPE).

Quem ganha e quem perde com a expansão do crédito subnacional

Ganham

• Prefeitos e governadores: margem para investir, inaugurar e contratar, sobretudo em ciclos eleitorais.
• Bancos públicos federais: ampliação de carteira e protagonismo.
• Fornecedores locais: obras, engenharia e serviços com efeito econômico regional no curto prazo.

Perdem (ou assumem risco)

• Contribuintes futuros: aumento de impostos, corte de serviços ou renegociações se não houver contrapartida eficiente.
• Tesouro Nacional: riscos fiscais e reputacionais associados a garantias e exceções.
• Municípios frágeis: maior probabilidade de compressão de políticas públicas ou necessidade de socorro.

A crítica da CNM: “obrigações carimbadas” e sustentabilidade do caixa municipal

CNM: recursos que estariam “enterrando os municípios” com obrigações carimbadas.

A Confederação Nacional de Municípios argumenta que transferências e recursos vinculados podem reduzir autonomia local e gerar despesas permanentes sem receita recorrente para manutenção. A observação é institucionalmente relevante, embora a CNM também represente interesses municipais no jogo federativo.

O alerta econômico: crédito como impulso e o risco de deterioração das contas públicas

O economista Bráulio Borges aponta que a ampliação do crédito, combinada com piora do primário municipal e flexibilização de risco, cria incentivo para “gastar agora e negociar depois”, caracterizando risco moral em federações: a expectativa de resgate reduz disciplina fiscal.

Gastos subnacionais cresceram e superaram o governo central: por que isso importa

Os gastos de estados e municípios passaram de abaixo de R$ 510 bilhões por trimestre (início de 2022) para R$ 630 bilhões no 3º tri/2024, superando o governo central. Esse deslocamento complica o ajuste fiscal por três razões:

• Coordenação difícil entre níveis de governo;
• Efeito cascata: políticas locais elevam despesas permanentes;
• Risco consolidado: mercado e agências avaliam o setor público consolidado.

Novo PAC e financiamentos: investimento, mas com desenho político e financeiro

O governo divulgou o Novo PAC como instrumento de investimento que interage com o caixa municipal, com anúncios sobre execução e metas e instrumentos com carência e prazos longos via BNDES e fundos específicos.

• Execução anunciada de R$ 944,8 bilhões em três anos (até 2025) e mais de 70% do programado, segundo comunicado da Secom.
• Outro recorte oficial aponta R$ 711 bilhões executados até 2024 (53,7% do previsto até 2026), em nota distinta da Secom.
• Seleção para 2025 inclui R$ 11,2 bilhões para 274 municípios em água e esgoto; instrumentos com carência de 24 meses e prazo de 20 anos via BNDES para creches e hospitais (FIIS).

Programas como o Novo PAC podem acelerar entregas, mas exigem capacidade técnica municipal, contrapartidas e provisão para operação e manutenção no futuro. Carência posterga o custo político e pode incentivar compromissos permanentes sem receita assegurada.

Accountability: onde estão os mecanismos de controle e o que deveria ser transparente

Para um debate público sólido, três camadas de informação deveriam estar padronizadas e acessíveis:

• Lista de operações por ente (município/estado), com valores, prazos, indexadores e finalidade;
• Indicação clara de garantias da União e contragarantias (retenção de FPM/FPE, por exemplo);
• Evidência de qualidade do gasto (cronograma físico-financeiro, auditorias e entregas).

Sem esses elementos, a discussão tende a polarizar entre interpretações políticas em vez de análises baseadas em dados operacionais.

O que pode acontecer em 2025: três cenários plausíveis

1. Cenário benigno: execução com retorno — obras avançam, arrecadação melhora e serviço da dívida permanece administrável.
2. Cenário intermediário: crescimento com pressão de caixa — investimentos ocorrem, mas despesas correntes sobem, levando a renegociações e dependência.
3. Cenário adverso: deterioração e politização das garantias — desaceleração econômica e estresse fiscal forçam retenções, socorros e novas exceções.

A concentração de liberações no final de 2024 aumenta a probabilidade de que 2025 revele impactos mais claros na execução orçamentária.

Conclusão: mais crédito muda a correlação de forças — e eleva o custo de erros

O recorde agregado de empréstimos para estados e municípios em 2024 sob o governo Lula sinaliza uma estratégia que usa crédito e bancos públicos como alavanca de investimento e sustento econômico. Essa estratégia avançou com mudanças regulatórias que reduziram a eficácia de limites e facilitaram acesso a garantias.

O benefício local e imediato da execução contrasta com o risco difuso e futuro de insolvência e renegociação, que pode recair sobre a União e o contribuinte. Monitoramento público deve priorizar detalhamento das operações por ente, transparência das garantias e indicadores de qualidade do gasto.

Fontes e Referências

• reportagem do Diário do Comércio sobre liberações de novos empréstimos
• comunicado da Secom sobre execução do Novo PAC (R$ 944,8 bilhões)
• comunicado da Secom sobre investimentos do Novo PAC em dois anos
• nota da Confederação Nacional de Municípios (CNM)
• notícia do Senado sobre crédito suplementar
• reportagem do ProgNum sobre expectativa de acréscimo no crédito habitacional